“長期以來我國試行較低的居民用電價格，居民電價較大幅度低于供電成本，是因為工商用戶承擔了相應的交叉補貼。與國際上其他國家相比，我國居民電價偏低，工商業電價偏高。”近日，中國政府網公布了國家發改委回復網民一則關于“建議完善原來的居民階梯電價制度，鼓勵城鄉居民多用清潔的電力資源”的留言。
國家發改委在回復中稱，按照進一步深化電價市場化改革要求，下一步要完善居民階梯電價制度，逐步緩解電價交叉補貼，使電力價格更好地反映供電成本，還原電力的商品屬性，形成更加充分反映用電成本、供求關系和資源稀缺程度的居民電價機制。
記者注意到， 國家電網2020年發布的《2016-2019年國家電網降低用電成本成績單》提到，我國與可獲得數據的35個經合組織（OECD）國家相比，銷售電價位列倒數第三位，居民電價為0.542元/千瓦時，連續十四年未變。
多年未變的居民電價，是否會上調？如何合理上調？上述回復一經發出，隨即引發行業熱議。
“調整居民電價結構，同樣是出于民生考慮”
根據國際能源署與OECD（2005）發布的報告，OECD國家平均居民電價與工業電價之比為1.7：1，全世界主要國家中，只有中國、印度、俄羅斯的居民電價低于工業電價。
對此，華北電力大學能源互聯網研究中心主任曾鳴告訴記者，電力行業具有公益屬性，出于社會穩定的考慮，同時為了兼顧社會公平，實現電力普遍服務，政府價格主管部門利用行政手段調劑電價。
曾鳴表示，隨著碳達峰、碳中和目標提出，需要建立新型電力系統，這就需要包括居民用戶在內的電價，盡可能地反映供電成本，過去由于交叉補貼比較嚴重，居民電價不能夠反映居民的供電成本。
在中國社科院財經戰略研究院副研究員馮永晟看來，居民用戶所用配電設施的投資、運維成本高于高壓輸電，但居民電價卻無法保障這部分的成本收益，也就形成電網投資“重輸輕配”的情況。伴隨電氣化深入推進，配電環節也需要升級改造，更好的配電服務和更高的供電質量，需要相應的電價結構給予支撐。
“我國居民電價已經具備調整的必要性。”馮永晟說，“如果說過去扭曲電價結構是為了保民生，那么現在調整居民電價結構，同樣是基于改善民生的考慮。殊途同歸，只是面對的形勢不一樣了。”
“交叉補貼加重居民負擔，造成社會福利損失”
當前調整居民電價是否必要？廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強指出，自2006 年以來，我國的電力交叉補貼總額較高，2006—2017年一直在穩定提升。
“2007年工商業對居民電力消費的交叉補貼達到2098億元，約占當年國民生產總值的0.84%。但是，占總人口22%的低收入群體，只享受了10.1%的補貼；占總人口9%的高收入群體，卻享受了總補貼的18.6%。” 林伯強直言，最終交叉補貼看似補貼了居民，實際上抬高了企業用電成本，最終會將補貼成本傳導至產品端以及社會零售產品價格上。部分居民電價補貼成本最終還是要由消費者買單，由此導致低收入群體的負擔更重。這種電價結構帶來的公平問題，在近幾年連續降低一般工商業電價后也并未好轉。”
馮永晟表示，這種電價結構在居民用電比重較低，且經濟增長速度較高的發展階段，并未顯示出太大問題。但伴隨居民生活水平提升，居民在家用電器和設備上的支出會越來越多，這種電價結構的弊端開始顯現。
“以5G價格為例，僅基站用電就是一個成本‘大頭’。居民并未向運營商支付電費，但卻支付了包含高工商業電價的電信服務費。而且，這部分電費會作為電信企業追求利潤回報的成本基礎，不是1元對1元的簡單傳導給用戶，而是1元電費投入要獲得1.2元的收入，無形中增加了居民的實際支出。因此，居民的實際生活成本會因此增加，而根源恰在電價結構上。”馮永晟說。
除了公平問題，我國電價交叉補貼產生了效率或社會福利損失。長沙理工大學教授葉澤表示，用微觀經濟學理論分析，工商業電價用戶承擔高于其成本的電價時，會抑制生產，生產者福利凈損失。另一方面，用戶實際支付電價低于真實成本時，居民會相對過度用電，結果產生消費者福利凈損失。“因此，國外電價政策一般不采用交叉補貼，我國的交叉補貼問題實際上是社會目標與經濟目標、短期目標與長期目標的選擇問題。”
某業內人士曾測算，以2016年我國電價交叉補貼數額為例，其社會福利凈損失大約在90億元—316億元不等。
“減少交叉補貼，需逐步理清‘賬本’”
國家發改委在回復中提及了“交叉補貼”和“商品屬性”兩個關鍵詞。1987年我國開始全國性集資辦電后，交叉補貼逐步形成，時間長、規模大，且影響涉及的用戶范圍廣。
一位業內人士表示，四十余年的“交叉補貼”是筆“糊涂賬”，要想減輕并非易事。“減輕的前提是算賬，現在交叉補貼仍處于‘暗補’的信息黑箱狀態。”
“更復雜的是，各類交叉補貼之間還存在交織與重疊，交叉補貼之間再交叉補貼，導致不同交叉補貼總規模的核算存在巨大差異，進一步造成交叉補貼無法準確測算，最終給政府監管者制定合理輸配電價核算標準帶來巨大挑戰。”上述業內人士說。
居民電價如何公平且合理地調整？馮永晟表示：“即使實際調整了，絕大多數居民用戶根本感覺不到支出變化。當然，這要看具體調整的政策設計，特別是力度和節奏。在全國已經推廣階梯電價的前提下，完全有條件追求一種‘潤物細無聲’的方式，通過不斷優化階段電價設計，逐步調整居民電價平均水平。”
上述業內人士建議，把電改產生的降價空間用于降低大工業和一般工商業電價，并有序逐步調整居民、低電壓等級用戶和低負荷率電價。“同時，建議各省出臺獨立的電力普遍服務政策，以保障困難用戶的基本用電需求為原則，明確服務對象、范圍、條件、內容和資金來源等。”
智匯光伏創始人王淑娟還指出，除保障性并網規模之外，預計戶用光伏項目將會新增裝機約1300萬千瓦，再加上市場化新增并網裝機規模量，2021年風電、光伏的實際總新增裝機規模預期超1億千瓦。
省間競爭性配置方案出入大
《通知》明確要建立保障性并網競爭性配置機制。“各省計算出本省2021年的保障性規模之后，要進行公示，并通過‘競爭性配置’對保障性規模進行分配。”王淑娟指出。
記者梳理發現，已出臺相關文件的省份，在項目具體分配方式以及競爭性配置方面出入較大。河北競爭性配置不需要競價，而甘肅省則明確要求項目通過競爭電價的方式進行分配。吉林省釆用自帶負荷、直接配置、競爭配置相結合的方式確定建設計劃，而廣東省不組織保障性并網項目競爭性配置，保障性規模用于安排存量項目。
“各省市的實際情況不同，哪種模式更好很難判定。目前來看，各省市為完成碳達峰目標，都在積極開發可再生能源。”彭澎表示。
但王淑娟提醒，考慮到2021年是風電、光伏去補貼上網的第一年，平價上網的基礎尚不牢固，尤其近期光伏組件價格節節攀升，光伏項目投資水平甚至高于2020年。“因此，在‘競爭性配置’過程中，如果以上網電價作為主要競爭因素，將導致許多項目無法開展，無法完成保障性并網規模目標。”
“引產業換項目”難杜絕
《通知》除了要求地方能源主管部門要優化營商環境，規范開發建設秩序，不得將配套產業作為項目開發建設的門檻外，還明確要加大多部門協調，督促落實項目建設條件，推動出臺土地、財稅、金融等支持政策，減輕新能源開發建設的不合理負擔。另外，要求電網企業對納入年度開發建設方案的保障性并網項目和市場化并網項目不得附加額外條件。
各省方案中，多數明確要求政府不得以與項目無關理由附加額外要求，湖北省則明確提出通過制造業配套的方式安排5吉瓦風、光項目規模，并對應了具體的投資額度以及按制造業建設進度逐步分配項目的方式。吉林省雖未明確提出產業配套，但其競爭要素中，當地經濟貢獻占比分值超40%。
“即便國家禁止，但地方政府還是會有配套產業方面的需求。在有意愿要投資項目的企業特別多，但項目又有限的情況下，必然會存在分配機制，目前在這方面，地方政府的主動權比較大，還很難杜絕此類‘引產業換項目’的情況出現。”彭澎指出。
“目前能感受到，各省在可再生能源開發方面都非常積極。從國家文件的下發，再到地方文件的發布，速度快了很多。另外，各省也想力推本省可再生能源市場。”彭澎說，“接下來就看地方政府能否與電網協調，更多地通過制度創新來釋放本省市更多的消納能力，像開展分布式市場化交易、儲能價格機制試點等，這些可能是各省市的能源局近期會重點考慮的內容。”
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